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从税收差异看济南税源建设的着力点
来源: 作者:曲宝睦 马建 魏发家 牛文祥 廉凯


今年5月,济南市税务学会调研组前往南京、杭州、广州,在当地税务学会的协助下进行了税收情况调研,联系济南市国税税收情况进行了国税收入相互比较,对国税规模、结构和税源差异的现状、原因作了探寻,深感受益匪浅。此行不仅开启了济南市税务学会与其他副省级城市税务学会之间国税收入比较的先例,同时也为寻求壮大济南市国税税源之路打开了另外一个视角。

差异在哪里

中国社会科学院财经战略研究院、社会科学文献出版社与中国社会科学院城市与竞争力研究中心发布的《中国城市竞争力报告》显示,2012年综合经济竞争力指数广州位居第6、南京列为19,杭州排行8,济南为24。济南、南京、杭州、广州同为历史文化名城、同为副省级省会城市,经过改革开放三十多年的高速发展,为何济南与上述三个城市的差异如此显著?

品味四个城市的历史,无论是吴都杭城、花城广州、南京石城,还是泉城济南,都曾创造出彪炳史册的灿烂文明。到了近代及现代,这些城市因为沿江、近海、路通、人聚等优势,开始在中国经济中扮演着举足轻重的角色。1949年,广州、南京就成为新中国9个直辖市之一,1983年后又陆续被批准为计划单列市。1994年,经中央机构编制委员会第六次会议通过,并经中共中央、国务院同意,决定将原来的计划单列市的杭州以及省会济南确定为副省级市。从某种意义上说,济、杭、穗、宁这四个城市再次站到了同一起跑线上。不过,进入20世纪中叶,特别是进入21世纪后,四市经济发展却出现了明显差异。

——经济总量和税收的差异。1995年,济、宁、杭、穗的GDP分别是362亿元、467亿元、586亿元和976亿元。这个时期,四个城市的人口基本相当,GDP总量差距不是太大,宁、杭、穗三城市的人均GDP分别是济南的1.341.472.27倍。随着时间的推移,上述数据发生了明显变化。2012年,济、宁、杭、穗的总面积分别为5633.78平方公里、6587.02平方公里、16596平方公里、7434.4平方公里,人口分别是688.51万、816.10万、880.2万、1279.51万,GDP分别是4812.68亿元、7803.98亿元、7201.57亿元、13551.21亿元,宁、杭、穗三市的人均GDP8.88万元、8.87万元、10.59万元,分别是济南6.99万元的1.271.531.28倍。济南与上述三市人均GDP的差距虽有缩小,但是税收的差距,特别是国税收入的差距却越来越大。四市国税收入是375.03亿元、976亿元、989亿元、2536.09亿元,其他三市分别是济南的2.60倍、2.64倍和6.8倍。

不难看出,济南与其他三个城市相比无论是经济总量还是国税收入都存在明显差异。济南市税务学会会长曲宝睦回忆说:记得在上世纪九十年代初国地税分设的时候,济南跟杭州的税收总量差距不大,大概也就四五个亿而现在的差异变化明显,真是我们意想不到的

以上四个省会城市,即使在各个所在的省的地位也不相同。以2012年国税全口径收入为例,广州国税总量在广东全省占接近三分之一,南京国税占江苏国税接近五分之一,杭州国税总量占浙江国税接近四分之一,而济南占山东省的不到十分之一,济南的经济、税收总量与省会城市的地位显然不相符。

——纳税人户数和支柱产业的差异。纳税户数是衡量经济发展的重要因素,也是税收不可忽视的指标。据统计,济、宁、杭、穗、四城市的纳税人户数目前分别为13万、29万、38.9万和 63万。户数是衡量一个地区税源的最基础指标,户数的多少反映了税源的广度,户均纳税数量则体现了每个纳税单位的税收贡献度。依照这个指标,济、杭、穗、宁四市户均纳税分别为28.85万元、33.66万元、25.42万元和40.26万元。

重点税源企业规模也是反映经济规模的重要指标,它反映了一个地区经济产值和税源积聚的程度。2012年广州纳税总额上亿元的企业有100多家,其中过百亿元的2家,过10亿元的16家;南京纳税总额上亿元的企业75家,过百亿元的1家,过10亿元9家;济南纳税总额上亿元的企业34家,过10亿元的仅有3家,过百亿元的一家也没有。从某种意义上说,支柱产业成了经济增长差异的重要因素。比如,广州是汽车制造业比较集中的地区,东风日产与广汽丰田、广汽本田一起,构成了广州汽车制造业的支柱产业。2006年汽车制造业实现产值1162.23亿元,增长34.1%。杭州的萧山已逐渐成为汽车产业高地,目前已有东风裕隆、青年莲花、吉奥汽车、众泰汽车等多家整车制造企业落户。2012年汽车及零部件产业全年销售产值突破千亿元大关,同比增幅高达20.4%。南京2012年汽车制造业的工业总产值也增幅达到了45.3%。其中,上汽集团在南京投入达到121亿元,生产能力达72万辆,年产销汽车52.8万辆,实现主营业务收入735亿元。南京市汽车制造业2012年共实现税收81.4亿元,同比增长50.4%。仅上海大众南京公司一家企业去年前11月入库税收就达到51.8亿元,同比增长98%

——税收增幅的差异。20102012三年间杭、穗、宁三市国税收入的增幅分别是13.04%11.03%13.10% ,济南同期只有10% 。表现的是发展速度的差异,而实际揭示的是发展的后劲不足。

差异的背后

济南、南京、杭州、广州经济总量、税收差异明显,其原因是多方面的。

其一,区位优势和历史积淀差距明显。区位的优劣是经济发展的主要因素,历史积淀也决定了一个城市的发展实力,这是无法回避的事实。

广州是中国历史上最早对外开放的重要港口城市之一,陆路、水路、航空都很发达。广州也是华南地区的经济、政治和文化中心、物流中心、贸易中心,而且四大银行的省级分行几乎都设在广州,是华南地区的金融中心。广州毗邻港澳和东南亚,侨胞众多,侨乡海外投资是促进经济发展的显著因素。

杭州地处长江三角洲南翼,杭州湾西段,钱塘江下游,京杭大运河南段端,是我国东南部的交通枢纽,世界上最长的京杭大运河和因潮涌闻名遐迩的钱塘江穿城而过,驰名中外的西湖位居城中。杭州历史文化博大精深,是国家首批命名的历史文化名城和风景旅游城市,“有丝绸之府”、 “人间天堂”之美誉,是吸引外地投资的理想场所。

南京素有“六朝古都”、“十朝都会”之称,曾是民国的首都,是黄河文明与长江文明的交汇地。南京地处中国沿海开放地带与长江流域开发地带的交汇部,也是长三角经济核心区的重要区域中心城市、国家重要的综合性交通枢纽和通信枢纽城市、全国重要的综合性工业生产基地。南京市跨江而居,北连辽阔的江淮平原,东接富饶的长江三角洲,与经济发达的镇江、扬州、常州接壤,有利于经济发展。    

    济南虽是副省级省会城市,也是历史文化名城,且以泉水著称于世,但诸多方面与广州、杭州南京相比却有明显不同。比如,历史上和近代济南没有作为中国的都市或者区域中心城市,这就决定了济南的人口不足和面积狭小,而且济南地处内陆平原,远离海洋,距最近的临海城市滨州、日照也有几百里,距发达的海滨城市青岛、烟台距离更远。改革开放以来,外资落户规模和华侨投资都没有成为“热土”。这也是济南与南京、杭州、广州经济发展产生较大差异的重要原因。

其二,产业结构的历史定位不同。正是因为人口数量、区域位置、资源禀赋的不同,“一五”、“二五”期间,国家对地区产业结构的布局也影响了一些产业的差异,原来的大城市例如广州、南京因为其优势则在石化、烟草等创税产业上领先于济南,这些“先天不足”济南造成了发展的距离差距例如,南京的金陵石化炼油能力为1300万吨,而济南原油加工每年只有560万吨。另外,由于历史的原因,新中国建立后国家把山东的石油工业中心定在淄博,致使以后对济南石油工业的发展扶持力度受限。“创税能力大的烟草、石化都有国家烟草专卖局和中国石化总公司决定,投资计划和生产指标具有浓厚的计划色彩,因此,”跑步前进“争取生产计划意味着真金白银”,济南市税务学会会长曲宝睦如是说。

相比之下,南京距上海较近,他们发挥地域优势,南汽积极与上汽合作按照产业集聚规划,重点建设了溧水、江宁、浦口三大产业基地,目前已集聚汽车整车生产企业6家,专用改装企业16家,汽车零部件生产企业300余家,构建了较为完善的汽车工业体系。广州地处沿海,造船业是传统产业。而济南唯有重型汽车落户,但近几年社会需求旺盛和创造税收的是汽车,重汽销量锐减,甚至出现亏损的尴尬局面。

其三,发展过程中的原因。区位优势、国家定位固然重要,但后期的发展理念、思路、举措等却是问题的根本所在。重点表现在两个方面。

一是制造业方面。广州市国税局收入核算规划处蒋海波告诉我们,上个世纪九十年代,广州就引进了日本本田汽车公司的投资,成立了广州本田汽车有限公司并收购了广州标致。十多年来,发展汽车制造和销售业取得了显著成效。广州相继建起了东风日产等汽车工业集团,早在2006年汽车制造业产值就过千亿元,成为广州工业的第一大支柱产业。2012年,虽然受日本购岛事件冲击,作为广州市支柱产业之一的汽车制造业工业总产值同比下降6.3%,税收同比下降16.31%,但仍然实现国税税收收入240.47亿元,支柱税源的地位依然牢固。蒋海波还告诉我们,广州因为汽车产业的发展收益还表现在两个方面:一个是汽车产业带动了为其服务的相关产业,如果考虑这个因素,广州的国税接近四分之一则是由于汽车产业贡献的;另一个是海关代征增值税的增长,因为汽车引发了国外配件等的进口,从广州国税总量看,海关代征2012年就占了800多亿元,其中有较大部分是因为汽车配件进口。

另外,我们还得知,广州市制造业第十二五发展规划中汽车被列为七大重点发展之首,预计到2015年实现整车年生产能力达到450万辆,产值超过6500亿元。届时,广州将有两家产值超过千亿元的特大型汽车制造企业。尽管美国汽车之城底特律衰败的阴影尚未消散,广州发展汽车城的脚步却从未停止过。广州,一个未来的汽车城在我们面前展现了。

再如南京,狠抓传统的石化产业发展引人注目。截至2011年底,以中国石化所属企业为主体的南京石化行业规模以上企业达到397家,石化产业已经成为南京第一大主导产业,对全市工业经济的贡献率保持在30%以上,总体实力位居全国前列。2011年,南京石化产业中完成产值超百亿元的企业5家,超10亿元的企业13家,其中金陵石化产值超过800亿元,扬子石化产值超过700亿元,南京化学工业园产值近600亿元。当前,南京石化产业产品规模正在进一步提升,芳烃、烷基苯、己内酰胺、醋酸等产品产能全国第一,炼油能力和乙烯产能国内第二。“2012年南京市国税纳税百强中,石化企业就占了11席,其中进入前十的有3家,实现税收160多亿,是名副其实的纳税第一大户。”南京市国税局收入核算规划处的施磊科长说。他还告诉我们:“南京也重点打造了酒类、烟草制造业,创造了巨大的经济效益。

杭州在制造业中也有许多亮点。

与这些城市相比,济南的制造业显得逊色不少。比如在发展汽车制造业方面,落户济南的汽车制造企业除本土企业中国重汽外,只有浙江豪情、青年莲花等为数不多的几家,产能只有几万辆,去年入库汽车消费税只有0.65亿元。这与广州的86.7亿元汽车消费税相差130多倍。其实济南起步并不晚,早在1956年,中国重汽前身的济南汽车制造厂就成为全国五大汽车生产基地之一,生产的重型卡车更是一度成为行业的典范。然而,济南除客观因素外,没有把重汽制造做大做强,导致近三年全市交通运输设备制造行业税收总体呈下降之势,在整体税收中占比不到3%,尚不具备成为税源支柱产业的条件。再如,济南的机床一、机床二、小鸭洗衣机、锅炉制造、轻骑摩托车曾是济南值得骄傲的产业,如今大多数已销声匿影。另外,而同为这些城市税源大户的石化、卷烟、酒类行业济南却是另一番景象。这四个城市中,除杭州外都把石化列为经济发展的支柱产业,而2012年济南560万吨的加工能力却约是广州的一半(1242万吨),南京的四分之一(2118万吨)。再如烟草制造业,济南2012年产量是516亿支,完成消费税收入48亿元;而广州的卷烟产量是653亿支,完成消费税收入75亿元;南京卷烟产量353亿支,完成消费税收入62亿元。

二是新兴行业方面。杭州市国税局收入规划核算处副调研员赖苇说,近几年,杭州市政府发挥“人间天堂”的优势,聚集了全国乃至世界无数精英,储备了雄厚的人才和研发资源。目前,杭州业已吸引了全国30%的软件产业落户,成为全国十大软件产业化基地之一。杭州高新技术园区内建有国家级软件园和留学生创业园,已形成以微电子、信息通讯、生物工程等高科技行业为主的格局,吸引了包括东芝笔记本电脑生产线、诺基亚全球研发中心等在内的世界500强企业中的37家落户,而且大都取得了良好的收益。在旅游休闲城市的明确定位下,杭州大力推进城市内外部路网建设,建成了复兴立交、文晖立交、望江立交和上塘路高架等一大批道路、桥梁,城区路网布局得到了进一步的完善。开展与周边县、市路网改造,构筑“一小时半经济圈”基础性工程。杭州旅游休闲资源和周边旅游资源互相捆绑的合作优势,以及政府投入2000多亿元建造“健康、活力、文明、谐美”生态城市的决心,共同营造了旅游业、会展业、物流业和现代服务业的良好投资环境,旅游、会展、休闲、文化产业以及相配套的服装、食品等都市工业都将在这个被联合国评为“国际花园城市”的地方获得广阔的发展空间。杭州市国税局收入规划核算处杨尚炎处长介绍说,“2012年十大新兴产业实现增加值3511.85亿元,比上年增长13.6%,高于全市9%增幅的4.5个百分点。特别是以阿里巴巴为代表的电子商务发展迅速,实现税收收入占到了新兴产业的31.07%,淘宝网购已经成为国人的时尚。”

在新兴产业方面,作为汽车之城的广州在战略性主导产业的汽车制造业开始爬坡过坎时,就从底特律频临破产的的窘局中寻找发展路径,试图在产业升级与经济转型上有所突破。市财政每年投入20亿元财政专项资金扶持战略性新兴产业,采用无偿补助、贷款贴息等方式,提升发展新一代信息技术、生物与健康、新材料与高端制造产业3个千亿元级新兴产业群,培育时尚创意、新能源与节能环保、新能源汽车产业3个百亿元级新兴产业群。计划到2016年,形成约50家百亿元龙头企业和10个千亿元级产业集群。

南京也是发展新兴产业的领头雁,他们为此付出了巨大努力。南京市国税局收入规划核算处钟山处长说,南京市早在几年前就把打造新兴产业名城作为努力方向。市政府要求有关部门去杭州、苏州考察学习,以华为、中兴、爱立信为代表的软件产业和南自、南瑞为代表的智能电网产业已经得到长足发展。今年5月,全国首个智能电网示范区建设项目获国家批准在江宁启动。有关资料显示,智能电网是未来城市的“大动脉”, 投资规模将达1万亿元,带动相关产业4万亿元的巨大商机,各地和诸多企业纷纷抢跑进场。南京走到了前面,全市规模以上智能电网企业已有130多家,去年实现业务收入562亿元。江宁开发区更是聚集了全市绝大部分智能电网规模企业,预计“十二五”末产值有望突破1000亿元。

济南的传统制造业落伍了,新兴行业又怎么样呢?可以说没有几个值得称道的新兴产业。特别是民营新兴行业济南也只有力诺、华艺等规模不大、为数不多的几个,这与杭州拥有固定资产800亿的娃哈哈集团等无法比拟。 

对济南市税源建设的思考

在南京、杭州和广州的调研过程中,我们通过数据的比较深深感到,税收的规模和结构的差异背后实际是税源的差异,而造成这些差异的根本则是经济规模和结构的不同。经济决定税收是个颠扑不破的道理,发展经济,壮大税源则是缩小济南国税与发达地区差异的本源之路。但是,作为地缘优势不大、人口数量不多、资源禀赋不强、产业规模较小的济南如何发力则是摆在我们面前的重要问题,在差异中查找问题、分析原因就是要寻求解决问题的路径。

增值税作为国税的主要税种,也是全国第一大税种,因为财税体制将该税的四分之三上缴中央财政、四分之一上缴地方财政,成为地方引进投资发展制造业的一个重要刺激因素。改革开放以来,广州、南京和杭州已经捷足先登,将济南远远甩在后面。由于基数较低,济南即便加快步伐,要缩小这个差距也难以短时改变。而且这个财税体制近期也不可能改变,地方政府仍然将制造业作为重要的经济发展引擎。但是,随着“转方式、调结构”的推进,如果仍将“如法炮制”,势必造成产能的浪费和过剩。因此,发展济南经济,做大税源基础需要用新的思维来考虑。

财税体制是决定经济发展的重要条件。如果从扩大国内消费的角度来作为促进经济发展的决定性因素的话,我们不妨可以认为:大体的思路是,要做大济南城市规模和人口数量,按照“转方式、调结构”的总体要求,立足国内和全市的内需消费需求,对传统创税产业挖潜,对新兴创税产业引进,同时对民营经济扶持这样一个基本思路来破解发展的难题。

首先,扩大城市和人口规模,提升社会消费水平。济南作为经济大省的山东省省会城市,有很多指标与其地位不相适应,例如人口规模排名第五位、GDP和国税排名第三位,等等,这些都反映了市场需求的宽广程度、消费水平的规模水准,体现了发展后劲的不足和招商引资的难度。因此,要从建设大济南的长远眼光来谋划城市规模和人口数量,逐渐扩展面积和人口数量,为发展经济,提高社会消费水平,鼓励百姓创业提供必备的基础条件。基于以上考虑还有一个原因,就是国家的财税体制改革,因为为了扭转高耗能、产能过剩的局面,国家可能迟早对现行增值税的分税体制进行改革,就是要立足促进国内消费而改革增值税的分税制度,减少地方政府对盲目扩大GDP的追逐欲望。

其次,做强传统创税产业,奠定骨干税源基础。从济南市国税纳税百强企业看,主要依靠的是烟草、石化、电力、电信等大型企业,这些行业创税能力高、附加值高、垄断性强、需求稳定性好,尤其是烟草和石化,不仅涉及增值税和企业所得税,还含有消费税,属于高创税产业,牵一发而动全身,从长远一个时期来看,它们的创税能力地位无法撼动。因此,要积极向上级争取产能扩大指标和内部挖潜。同时,对电力和通信产业要扩大业务数量和产能挖潜,只有这样,才能确保骨干税源的地位。

第三,积极引进创税实体经济,壮大支柱税源。汽车而不是重型汽车是今后一个时期仍然被看好的阳光产业,而且还是高创税产业,南京、杭州,尤其是广州都在加大力度发展汽车产业,这一点不容置疑。因此,济南要尽快弥补这块短板,与国内外重要汽车厂家商谈引进项目,同时对已经引进的汽车项目要做权衡和取舍,没有市场前景的不要发展,在母公司生产而在济南仅为销售的需要重新考虑合作,尽可能把生产这个重要环节引进本地来实现经济指标和创税能力,否则就难以通过汽车来带动创税的提升。尤为值得重视的是要加大招商引资力度,吸引国际汽车巨擘产业落地投产,一改济南落后被动的局面。

第四,发展现代新兴产业,弥补发展后劲的不足。第二产业规模较小的不足严重制约了济南制造业的发展,也是导致税收规模后劲不足的根本因素。为此,要按照国家“十二五”规划,重点发展新能源、新材料、生物制药、节能环保、信息技术、电子商务、文化产业、先进装备制造业等产业,打造一批以高附加值、高创税产品为特征的规模大的龙头企业,实现产业升级改造,优化产业结构,壮大第二产业规模,增进经济发展后劲,保持税源持续发展,从而缩短与发达城市税源的差距,力争使新兴产业成为改变济南第二产业规模弱小的有力支撑。

第五,扶持民营经济发展,拓宽税源广度。税源的壮大离不开重点税源的强力支撑,更离不开广大中小税源的宽广积聚。“众人拾柴火焰高”这个哲理同样适用于税源建设。要努力为中小企业提供发展途径,降低民间企业、私营企业创业的门槛,帮扶他们做大做强,为他们创业发展提供各种便利条件,营造全市“亲商、爱商”的社会氛围,打造一批济南本土出生的有实力、有品牌、有规模的民营企业,涵养更加宽广的创业小微、个体经济实体,为拓宽税源广度奠定坚实的基础。

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