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促进低碳经济发展的税制完善思路
来源: 作者:潘明星


低碳经济是人类社会继农业文明、工业文明之后的又一次重大进步,它是基于可持续发展理念,通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段,尽可能地减少煤炭石油等高碳能源消耗,减少温室气体排放,达到经济社会发展与生态环境保护双赢的一种经济发展模式。它要求减少化石能源消耗,增加可再生清洁能源比重,实现能源结构多元化;它要求通过技术创新、产业转型,淘汰高投入、高耗能、高污染、低效益产业,抑制过剩产业,大力发展低能耗、低污染、高效益的战略性新兴产业;它要求以“低排放”,实现“低污染”,其最终落脚点是实现经济发展与环境保护的双赢。因此,发展低碳经济的实质就是经济发展方式的转变,由资源消耗型发展向资源节约型和环境友好型发展转变[2]。本文根据我国税制的实际,对如何促进低碳经济发展提出了思考。

一、推动低碳经济发展的税收理论概述

尽管市场机制能够发挥重要的基础性的资源配置作用,却并不等于在任何场合和领域都能有效地发挥这种作用。一旦市场运行无法达到充分竞争这一理想市场状态,市场机制对于社会资源的配置将是无效或低效的,即产生了“市场失灵”问题。经济学对于市场失灵的原因有多种解释,通常包括垄断、外部性、公共产品、不完全信息等方面。与低碳经济最相关的市场失灵原因是公共产品理论和外部性理论。

(一)依据公共产品理论,碳税是对减少碳排放污染环境公共品的经济补偿

1954年萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中将公共产品定义为:纯粹的公共产品指的是这样的物品或劳务,即每个人消费这种产品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务消费的减少。公共产品具有非排他性、非竞争性与效应的不可分割性三个基本特征。

环境是人类共同的家园,人人都可从环境中受益而不能排除他人从中受益,具有受益的非排他性;不会因为一个人是否消费环境而影响到其他人的消费,具有消费的非竞争性;同时,我们无法选择消费或是不消费环境,即使想不消费环境,它仍会客观存在,从而具有效应的不可分割性。显然,环境属于公共产品。而公共产品的公共消费性的根本特征使其无法通过市场机制自发作用而提供,政府的干预成为必然。

政府通过开征碳税等绿色税收,加大了碳排放污染环境公共品的消费成本,一方面限制其对环境公共品的破坏性消费;另一方面,碳税资金可作为碳排放污染环境公共品的经济补偿,用于治理碳排放污染,缓解气候变暖,从而保护生态环境。

(二)依据外部性理论,碳税是对碳排放污染环境的外部成本的内部化

外部性理论是由马歇尔(A.Marshall)提出,庇古(A.C.Pigou)等人发展起来的。外部性是指在没有市场交换的情况下,一个经济主体的经济活动对另一个经济主体所产生的有益或有害的影响。

外部性的实质是指在经济活动中发生的一种价值无偿转移的现象,依据是利益还是成本外溢,它可分为两大类:正外部性和负外部性。正外部性是指将利益外溢给了社会的那类行为与活动。具有正外部性的产品和服务,其所有者所能获得的个人效用由于利益外溢将小于它所产生的利益总量。在这种情况下,正外部性产品的提供者将缩小其产品的生产和供给的规模,使得具有正外部性的活动规模小于社会最佳规模。

负外部性是指将成本外加给了社会的那部分行为与活动。对于产生负外部性的活动,由于成本外溢,提供者只承担了生产产品的部分成本,但却获得了全部利益。因此,成本利益的倾斜,将导致市场过度配置资源,使得这类活动的规模大于社会所需的规模。

碳排放污染是指人类活动产生的碳排放污染物或污染因素排入环境,超过了环境容量和环境的自净能力,使环境的构成和状态发生改变,环境质量恶化,影响了人们正常的生产和生活条件。碳排放引致的全球气候变暖就是典型例证。因此,碳排放污染具有很强的负外部性,完全竞争厂商按利润最大化原则确定的产量与按社会福利最大化原则确定的产量严重偏离,这种偏离将导致资源过度利用、碳过度排放、有污染的产品过度生产的低效率产出,这既不符合效率最优原则,又不符合社会公平原则。另一方面,低碳排放具有很强的正外部性。低碳环境保护作为一种公共品,通常被集体消费,这样就产生了“搭便车”问题,私人配置不能实现社会资源的帕累托最优,致使低碳环保这种公共品生产不足,有时甚至会出现供给为零的局面。

因此,低碳环保需要政府干预。政府可以通过对碳排放污染企业征税,提高其生产成本,降低其边际利润,将企业碳排放造成的“负外部性”内部化,以引导企业减少碳排放,助推低碳经济。同时,对碳排放企业征税筹集的资金,补贴给碳减排企业,使其正外部性内部化,从而提高资源配置效率。

二、对我国当前低碳经济相关税制的分析

虽然低碳经济的概念提出不久,但与之相关的生态环境保护理念早已深入人心,并对我国税制改革产生了积极影响。形成于1994年税制改革的我国现行税制体系,设计了一些与环境资源保护有关的税种和税收优惠政策,对促进我国生态环保和节能减排发挥了积极作用。但由于其税种设置初衷并非出于生态保护的目的,因此我国现行税制仍不能适应发展低碳经济的客观要求。下面对低碳经济直接相关的税种和低碳经济税收优惠政策分别加以分析。

(一)与发展低碳经济直接相关的税种

在我国现行税制体系中,资源税、消费税、车辆购置税、车船税等税种与发展低碳经济直接相关,但作用有限。

1.资源税。资源税是国家对自然资源优劣等方面所形成的级差收入进行调节的一种级差资源税。于1984年10月1日开征,1994年税改时制定了新的条例,其征税范围扩大到原油、天然气、煤炭、金属矿产品、其他非金属矿产品和盐等应税产品。资源税具备调节过度开采消耗煤炭、石油等高碳能源行为的功能,因此成为与低碳经济直接相关的税种。但从促进低碳经济发展的角度看,我国现行资源税存在的主要问题,一是征税范围较窄,仅限于矿产资源和盐,没有涉及土地资源、森林草原资源、海洋资源等,而保护森林草原等本身正是低碳经济的重要内容。二是从计税标准来看,原来实行差别定额税率标准,主要设计依据是资源级差收入,没有正确反映资源价值,没有考虑该资源开采造成的生态环境影响,而且从量计征不能体现资源价格的涨跌,不能有效调节高碳能源的过度开采。国家于2011年11月1日开始对石油天然气按5%税率实行从价计征,但对碳排放最大的煤炭仍实行定额税率,不利于发展低碳经济。

2.消费税。消费税是在1994年税制改革时设立的对生产和进口应税消费品征收的一种货物劳务税,旨在体现国家消费政策、调节消费结构、抑制超前消费需求,增加财政收入。由于消费税具有调节高碳能源制成品及其相关生产和消费的功能,也成为与发展低碳经济直接相关的税种。从其征税的14种消费品看,与低碳经济直接相关的有:烟、酒及酒精、汽油、柴油、汽车轮胎、摩托车、小汽车、鞭炮焰火、木制一次性筷子、实木地板等应税消费品。汽油和柴油是重要的碳排放源,对其征税直接体现了低碳环保思想;而汽车轮胎、摩托车和小汽车则可视为能源产品的互补产品,通过征税对其消费加以抑制,可以间接起到抑制汽油等能源产品消费及其控制碳排放的作用;木制一次性筷子和实木地板则体现了保护森林的理念,同样是发展低碳经济的内容。但应该看到,我国设立消费税的初衷是抑制所谓的奢侈品消费,取得财政收入,最直接的政策目标并非低碳环保。经过调整,虽然已对汽车、游艇、摩托车等高能耗、高排放的产品分别按清洁程度、排气量大小课征了有差别的高额消费税,但消费税征税范围仍然较窄,一些高碳能源制成品(如电池、氟利昂)并没有包括在内,低碳环保作用有限。

3.车辆购置税。车辆购置税是我国于2001年开征的由原来的车辆购置费改革而来的税种。由于车辆购置税具有调节车辆购置及其碳排放行为的功能,使其成为与发展低碳经济直接相关的税种。经过调整,车辆购置税出台了对排量1.6升以下的乘用车的税率优惠政策,体现了鼓励消费者购买小排量车,减少大排量车购买的低碳经济理念。但从发展低碳经济的客观要求来看,对以清洁低耗能源为动力,符合节能环保标准的车辆购置税优惠范围和力度偏低,对促进低碳经济发展的作用发挥不够充分。

4.车船税。车船税是我国于2007年将原来的车船使用税和车船使用牌照税合并开征的车船财产税。后又修订立法,于2012年1月1日实施我国第一部《车船税法》。由于车船税是按年计征的财产税,具有调控车船拥有量及其碳排放行为的功能,使其成为与低碳经济直接相关的税种。新车船税法将低碳经济理念贯穿于车船税改革立法中,对乘用车按排气量大小规定了差别税率,对节约能源、使用新能源的车船可以减征或者免征车船税,以助推低碳经济发展。

(二)与发展低碳经济相关的税收优惠政策

目前,我国现行税制体系中,低碳经济税收政策体现在一些税种的减免规定中,主要包括支持可再生能源开发利用、促进能源节约、鼓励资源节约和综合利用、加强环境保护等多个方面。

1.增值税减免,如,对属于生物质能源的垃圾发电实行增值税即征即退;对风力发电实行增值税减半征收;对县以下小型水力发电单位生产的电力,可按简易办法依照6%征收率计算缴纳增值税;对部分大型水电企业实行增值税退税。对作为节能建筑原材料的部分新型墙体材料产品实行增值税减半征收。对企业生产的原料中掺有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰、烧煤锅炉的炉底渣(不包括高炉水渣)的建材产品免征增值税;对煤矸石、煤泥、煤系伴生油母页岩等综合利用发电实行增值税减半征收。

2.企业所得税减免,如,对从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得(包括节能减排技术改造、公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、海水淡化等),自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起,第一年至第三年免征企业所得税,第四年至第六年减半征收企业所得税。对企业综合利用资源,生产符合国家产业政策规定的产品所取得的收入,减按90%计入收入总额。对企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额,可以按该专用设备的投资额的10%从企业当年的应纳税额中抵免。

3.出口退税,严格控制“高耗能、高污染和资源性产品”的出口,陆续取消了电解铝、铁合金、磷、碳化钙、未锻轧镍、尿素、磷酸二铵、钢坯等铁初级产品的出口退税;取消稀土金属、稀土氧化物、稀土盐类、金属硅、钼矿砂及其精矿、轻重烧镁、氟石、滑石、碳化硅、木粒、木粉、木片、未锻轧锰、锰废碎料和粉末的出口退税;暂停车用汽油、航空汽油和石脑油的出口退税;取消加工出口专用钢材增值税退税。降低了钢材的出口退税率;降低了实行出口配额管理的动力煤的出口退税率,降低了钨、锡、锌、锑及其制品的出口退税率[3]。

上述分析表明,经过1994年税制改革,加上后来的税制调整,我国现行税制贯彻了生态环保原则,税收体系得到绿化。但就直接与低碳经济相关的税种来看,其立法初衷大都不是基于低碳经济,低碳经济的独立税种尚未建立;从低碳经济税收优惠政策来看,尽管内容较多,但是各税种间的协调配合不够,缺乏系统性和战略性,难以形成激励合力,而且税收优惠形式单一,促进低碳经济发展的作用有限。总体上看,我国远没有形成一套完整的、以低碳经济为导向的、各税种税制要素相互配合的绿色税制体系。因此,必须借鉴国外低碳经济税收的有益经验,结合我国实际,以低碳为导向改革我国现行税制,助推低碳经济发展。

三、构建低碳导向的我国税制体系建议

(一)我国低碳税制体系建设的总体设想

针对我国现行税制体系中只有部分与低碳经济相关的税种和税收优惠政策,缺乏专门针对碳排放的独立税种的现状,构建与低碳经济模式相适应的低碳税制体系,应采用以下改革思路:一是开征环境税和碳税;二是改革现有低碳经济相关税种;三是完善低碳税收优惠政策体系。

其中,环境税和碳税是指对废气、废水、固体废弃物等各种污染物排放和对二氧化碳排放征收的专门税种。计税依据通常为污染物和二氧化碳的排放量,其实施效果直接限制污染物和二氧化碳的排放,是低碳税制体系的主体;消费税、资源税、车辆购置税和车船税等与低碳经济相关的税种,其设置初衷虽不限于低碳经济,但能发挥一定的激励低碳经济的作用;低碳经济税收优惠政策,主要是指增值税、企业所得税等税种规定的促进低碳经济发展的税收减免政策。通过改革,构建起以环境税和碳税为主体,相关低碳税种和低碳税收优惠政策为辅助的有主有次、相互补充的低碳税制体系。

(二)开征环境税,适时开征碳税

开征新的专门低碳税种,是构建低碳税制体系的核心。但开征何种税种还有必要进一步论证,主要涉及到碳税和环境税及其配置问题。

碳税是二氧化碳排放税的简称,专门针对二氧化碳排放征税。环境税是对废气(包括二氧化碳排放)、废水、固体废弃物等各种污染物排放征收的环境保护税种。显然,碳税属于环境税。将我国环境税的征收范围设定为包括废水、废气(含二氧化碳排放)、固体废弃物和噪音等在内的污染物排放,符合我国水污染、大气污染、固体废物污染是我国重点污染源的现实。从这个角度看,可开征统一的“环境税”或“环境保护税”,下设废气、废水、二氧化碳等税目,不再开征单独的硫税、氮税和废水税等税种。这样可以最大程度地减少税种数量,符合我国“简税制、宽税基、低税率、严征管”的税制改革原则。

但在应对全球气候变化、发展低碳经济的国际国内大背景下,碳税不仅被认为是直接减少碳排放政策工具中有效的经济手段,而且还是避免可能引发的贸易争端的有效手段。因为美欧等发达国家认为,发达国家减排会引起发展中国家排放量的增长,主张在碳税制度下,对易受影响产业实行税收返还;并对进口产品征收碳关税或航空碳税。欧盟委员会2008年11月19日宣布一项法案,欧盟将征收国际航空碳排放费,即“航空碳税”。也就是说,世界上所有航空公司的飞机只要在欧盟境内机场起降,都必须为超过免费配额的碳排放支付一笔费用。碳关税和航空碳税都将对我国产生不利影响。如果我国开征了碳税,进口国再征收碳关税将形成双重征税,违反WTO协议。当然,征收碳税会增加我国企业的生产成本,但与其别国征收碳关税,不如我国先征碳税,碳税收入再用于国内相关企业的碳减排。因此我国开征碳税尤为必要。但考虑到目前我国开征碳税的一些技术层面的问题还不够成熟,如碳排放量的统计、环境监测系统的运行等,碳税的开征可分两步走,先在环境税中设立二氧化碳独立税目征收,取得经验后再设立独立碳税。

关于环境税和碳税税制的设计。纳税人为在我国境内直接向自然环境排放应税污染物的单位和个人。征税范围为应税污染物,如废气、废水、固体废物等。计税依据为应税污染物的实际或估算排放量。税率采取从量定额税率,并依据是否排污达标实行差别税率:对污染物达标排放的实行基本税率,对污染物超标排放的实行特殊税率,税率水平依现行排污费征收标准结合污染的实际治理成本确定。税收优惠,主要体现对居民个人生活排放的污染物给予免税,对采用先进工艺并有效减少污染物排放量的纳税人给予减免税。征收方式,根据纳税人的条件可以分为两种:对具备环境监测和核算污染物排放量能力的企业,实行自行申报;对不具备环境监测和核算污染物排放量能力的企业,实行税务机关核定征收。收入的归属与使用,环境税宜作为中央与地方共享税,以调动中央与地方的积极性,并实行专款专用,重点支持环境保护技术开发、污染治理、应对气候变化等方面的支出;碳税应主要用于减排降碳,如鼓励节能技术、植树造林等[4]。

(三)绿化相关税种

完善资源税。一是扩大征税范围。在对现行应税矿产品征税的基础上,可将征税范围扩大到水、森林和草场等非矿产资源,以缓解我国目前严重的缺水、水土流失、土壤沙化等生态环境问题,并扩大森林覆盖。同时可考虑将各类资源的管理费、补偿费、增值保护费、林业补偿金、电力基金、水资源费、渔业资源费、林业保护费等资源性收费并入资源税,单列税目,以全面加强对资源环境的保护。二是调整税率。今后应在理顺资源价格体系的基础上,结合各种资源的外部成本、稀缺度及经济效用等因素调整税率;对污染程度不同的资源实行差别税率,对非再生性、非替代性、特别稀缺的资源课以重税。三是对煤炭实行从价计征。在2011年11月1日石油天然气从量计征改为从价计征的基础上,将煤炭纳入,以加强资源税对煤炭价格的调节,切实调控煤炭的污染排放,助推低碳经济发展。

完善消费税。一是增设煤炭消费税税目。因为燃烧煤炭是我国的碳排放大户,在开征初期可坚持低征收额、大征收面的原则,对清洁型煤炭则免征消费税,以有效调控我国最大的碳排放源。同时,将那些用难以降解和无法再回收利用的对环境造成严重污染的各类包装物、一次性使用的电池、塑料袋和餐饮用品以及会对臭氧层造成破坏的氟利昂等产品列入征税范围。二是依碳排放高低制定税率。适当提高大排量车、摩托车、摩托艇等高排放消费品的税率;在对不同排气量的小汽车继续采用差别税率的基础上,应对排气量相同的小汽车视其是否安装尾气净化装置而实行区别对待,并应明确规定对使用“绿色”燃料的小汽车免税,以促使消费者和制造商做出低碳选择。

从车船税和车辆购置税来看,经过改革立法和调整,体现了低碳经济理念。但从发展低碳经济的客观要求来看,应对以清洁低耗能源为动力的汽车、安装尾气净化装置的汽车,减免车辆购置税和车船税,以强化低碳导向,助推低碳经济发展。

(四)调整税收优惠政策

经过多次调整,低碳经济理念在税收优惠政策中已有所体现。今后税收优惠政策的调整,应更多地贯彻低碳经济原则。如增值税,可将污染严重的农膜、化肥、农药特别是剧毒农药的增值税率由低税率调整为基本税率,这既可减少环境污染,又能促进生态农业的发展。如,企业所得税,对投资于低碳项目的企业,实行投资抵免和再投资退税;对研制开发低碳新产品的企业,在生产初期给予免税。对技术创新和新能源开发企业,更多地运用包括加速折旧、税前列支、投资抵免等税基式优惠方式;对为低碳产品生产服务的企业,其取得的技术转让、技术培训、技术咨询等技术性服务收入,予以一定比例减税。同时,对高、低碳行业制定不同的税前扣除标准,对企业购买的防治污染的专利技术允许一次摊销,对低碳企业计提的各项资产减值准备与风险准备金允许税前扣除,等等。

参考文献:

[1]张德勇.促进低碳经济发展的财政政策[J].税务研究,2010(6):14.

[2]邓子基,杨志宏.低碳经济与税制改革.财政研究,2011(8):2-3.

[3]史耀斌.鼓励节能减排的税政改革大思路.中国投资,2007(7):45.

[4]苏明,许文.中国环境税改革问题研究.财政研究,2011(2):6.

(作者单位:山东财经大学财政税务学院)

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