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“营改增”对税收征管的影响分析与对策研究(中)
来源: 作者:山东省国税局课题组


三、营改增对税收征管的影响分析

(一)对征管思路及征管方式的影响分析

营改增后,与原增值税征税行业范围相比,新纳入增值税征收范围的交通运输业和部分现代服务业的征税对象和管理特点发生了很大变化,必然对现有增值税征管思路和征管方式带来新的影响。

1.对信息管税带来新的挑战。营改增后,新增行业的涉税信息存在状态种类减少,采集难度加大,信息准确度和可用性降低,以“信息管税”为核心的征管思路将遇到新的考验。

(1)信息采集的切入点难以把握。原增值税是以有形货物交易为主要征税对象的,与有形动产密切相关,日常管理信息的采集切入点非常明确,主要采集纳税人销售货物、加工和修理修配劳务以及进口货物的生产流、货物流和资金流等有形流量信息和第三方信息,并且采集的途径和手段简单明了,便于采集。对于营改增“1+7”行业,其征税对象是提供的应税劳务服务,大都是无形交易,没有可以明显辨认的有形标的为参照,没有生产流和货物流信息,只有资金流和票据流等信息,因此难以采集到真实有效的涉税信息,即使采集到纳税人资金流等信息,也很难反映出纳税人的真实经营情况,无法将其作为数据分析研判的有效依据;同时由于试点行业纳税人经营模式的多元化,与其实际经营服务密切相关的第三方信息也无从获取,导致征纳双方信息极不对称,致使信息管税无法落到实处。

(2)信息采集难度大。涉税数据采集是信息管税的首要环节,信息数据的真实、完整、共享和格式标准直接决定着信息管税的质量。营改增政策实施后,受试点纳税人数量增多、经营模式多元化等因素影响,税务部门的数据采集工作压力增大。试点行业的资金流信息,在当前社会信用体系不健全、银行存款实名制落实不到位、大额现金交易普遍存在的情况下,资金流信息采集的难度可想而知,数据的全面性和确定性也无法保证;对于票据流来说,试点行业的相当一部分服务对象是增值税链条缺失的环节,纳税人存在着很大的收入调节空间,落实全面开票的难度很大,票据流信息的质量得不到有效保证。尤其是试点纳税人经营模式多样,具有很强的分散性、流动性和隐蔽性,且跨地区经营、混合经营与兼营等现象普遍,纳税主体难以确定,汇总纳税企业较多,混合经营与兼营涉税信息难以获取,不仅增加了涉税信息的采集难度,而且带来了涉税信息的失真,其及时性、全面性和准确性很难保证。

(3)信息分析结果的有效性降低。一方面,由于试点行业的信息流种类较少,只有资金流和部分物耗、能耗信息,资金流信息无法全面准确采集到,而物耗、能耗信息占比较小,与应税服务收入不能形成一一匹配的比例关系,如交通运输业的油料耗用,虽然是占比最高、最主要的物耗,但耗油数据由于车辆种类、新旧程度的不同,同样里程耗油的真实数量不一致,并且车辆负重和挂空的耗油数量差距不是很大,不好准确认定,因此油耗信息无法作为测算应税收入的主要依据,只能作为一种参考。在信息与收入难以配比分析的情况下,其分析结果的可信度和可用性难以保证。另一方面,在目前我省增值税管理中,主要是利用预警评估平台,通过对采集的生产经营信息进行测算,与申报数据进行对比分析,从中查找差异度进行分析评估。而预警评估系统基于有形货物交易信息设计的分析指标体系,在试点行业信息严重缺失的情况下,无法充分发挥其分析的强大功能,其分析的结果也基本没有可用之处。

2.对以管事为主的管理方式带来新的挑战。随着税源专业化管理的深入,各级税务部门逐步建立起“专业分工和分权制衡”的税收征管岗责体系,形成了以“管事”为主、分工协作、兼顾“管户”的管理模式。营改增政策实施后,税目注释的复杂性和试点纳税人独有的经营特点需要税务部门强化“管户”力度。虽然从大类上和数量上来看,纳入营改增试点行业范围为“1+7”,行业种类不多、划分简单明了,但从《营改增税目注释执行参考》的规定来看,应税服务的具体范围和个别规定所含内容较多,在实际操作上准确判定应税和免税范围的的难度很大。如“文化创意服务-设计服务-工程设计”中规定,如果建筑物设计业务与施工一起,属于建筑业,不纳入本次试点范围,如果是单独设计,则属于“工程设计”,纳入本次试点范围。由于“一起设计”和“单独设计”没有规定明确的划分标准,确定的难度很大,需要对服务项目一个一个地进行实地调查确认。类似的规定还有很多,这就要求税务部门必须强化“管户”力度,深入了解纳税人生产经营和财务管理状况,全面掌握纳税人经营方式、服务方式、结算方式等具体情况,并根据纳税人不同情况,分门别类实施不同的税源管理方法,提供有针对性的税收法律、法规、政策方面的服务,从而提升税收征管服务质效。同时,税务部门需要改变管理方式以适应营改增试点。新的征管岗责体系,使征、管、查、评和法律救济等序列职责更加明确,工作事项分工细致,形成了相互制约的工作机制,大大提高了依法行政水平,降低了税收执法风险,但也减少了与纳税人的联系,对纳税人的生产经营、财务管理等情况无法熟知。因此鉴于营改增后试点纳税人的特殊情况,税务部门必须转变工作方式,做到“管户”与“管事”相结合,这对于税务部门和税务人员也是一种挑战。

3.对风险管理带来了新的挑战。

(1)行业分类过于粗疏,降低了税收风险分析识别的可比性。试点行业,尤其是现代服务业涉及种类繁多,明细行业界定难度较大,而且从前期纳入试点范围纳税人信息数据移交情况来看,行业信息维护错误、行业分类过于粗疏等问题大有存在,导致纳税人行业登记信息维护质量不高,严重影响了税收风险的分析识别,使其针对性和可靠性降低。

(2)现存和潜在的漏征漏管现象,加大了国税部门的执法风险。由于地税部门已对纳入试点范围的纳税人进行了移交,原先存在的漏征漏管户以及因行业分类维护错误应纳入试点范围而未纳入的纳税人,给国税部门的执法管理带来了很大风险。同时,由于“1+7”行业纳税人具有流动性、隐蔽性强等特点,导致税务登记管理难度大,漏征漏管现象较为突出,税收执法风险加大。

(3)风险识别信息难以掌握,建立风险分级应对机制的难度加大。前面曾论述,试点行业纳税人涉税信息分析利用的切入点难以把握,税务部门不能像对原增值税纳税人那样,对试点纳税人牢牢抓住如用电信息、关键费用配比和设备产能等关键控制指标,这就导致对纳税人风险分类时,不好确定风险级别,不能针对性地实施差异化和递进式风险管理策略,增加了管理风险。

(二)对征管环节的影响分析

1.对户籍管理的影响。户籍管理是税收征管的基础,“营改增”试点行业户籍管理状况将直接影响试点行业的税收征管质效。

(1)户籍登记信息质量不高。主要表现在:一是户籍登记信息维护不全,户籍登记信息更新不及时,存在大量的过期、失效等垃圾信息,如有的纳税人的联系方式、注册登记地点等都已发生变化而未进行变更,难以进行确认。据统计,进行三方确认时,全省查无此户的纳税人达52969户,占总移交户数的44.73%。三是非正常户、停业户比例偏高。据统计,仅确认期间,注销、转非正常户达7139户。四是行业登记信息维护质量不高。现代服务业涉及种类繁多,明细行业界定难度较大,部分纳税人行业信息维护出现错误、登记的行业分类过于粗疏或者空白。

(2)户籍管理交叉引起的税收争议风险加大。主要风险来自两个方面:一是同行业纳税人的户籍管理可能出现交叉的风险。主要是因为纳税人甄别工作疏忽或失误,或因纳税人的行业登记信息维护等原因,出现应移交而未移交的现象,从而导致同行业的纳税人中有的户籍管理在国税部门,有的在地税部门。二是交通运输业的流动性大以及服务业的楼宇经济特征明显等因素,可能导致这些行业的纳税人户籍登记管理难度大,漏征漏管现象较为突出。以上因素导致同一行业的纳税人,有的登记注册、纳入税务部门的日常监管,有的未办理税务登记、未纳入税务部门的日常监管;而登记注册的,则有的属地税部门监管,有的属国税部门监管。由此一来,管理部门不同、管理标准不一,极易导致税收争议、纳税攀比,恶化征纳关系。

(3)开业登记率偏低。以临沂市兰山区物流市场为例,通过与地税部门的户籍管理数据核对分析,以及对部分数据实地核查发现,地税部门实际登记管理的交通运输业纳税户为1053户,采取临时征收管理方式管理的纳税户约为3000户(即不办理税务登记,由地税部门委托市场经营者代管代缴,征收的税款使用个人身份证录入信息系统),而市场管理部门掌握的数据在5000户以上,未进行税务登记的户数远大于登记户数。

2.对发票管理的影响。

(1)发票虚开风险加大。主要是交通运输业和服务业的行业特性,进一步加大了增值税专用发票监管的难度。如,以往的货物交易,可采用查验入库货物等方式,辩明其交易行为的真伪,进而确定是否准予抵扣进项税额;交通运输业和服务业,交易的是无形的服务,难以事后查验,虚开发票的隐蔽性强,辨别其交易行为的真伪、确定是否准予抵扣进项税额的难度空前加大,进而会进一步强化虚开发票非法逐利的冒险心理和行为。

(2)代开发票风险加大。税率设定层次差距大,导致企业拆分经营可能性增大。如:交通运输业一般纳税人适用11%的税率,而小规模纳税人适用3%的征收率,而一般纳税人除燃油、修理等支出外可抵扣的进项税额较少。两者适用税率差别过大,导致纳税人实际税负差距悬殊,可能会引起纳税人拆分经营等问题出现,导致代开发票纳税人增多,业务真实性难以核查,既加大了税务机关工作量,又增加了税收执法风险。

(3)转引税款风险加大。从调查情况看,目前地方引税主要采取给予一定财政补贴的方式,吸引交通运输业和房地产业的经营者来本地开票。一方面税率的提高,可能会进一步强化地方引税的动机。“营改增”政策实施后,交通运输业的税率提高到11%。意味着在开票金额相同的情况下,引来的税款较多,可能会进一步强化地方引税的动机。另一方面,虚开发票监管难度大,偷税和骗取财政补贴的双重诱惑,无疑会进一步强化不法纳税人强化虚开发票的逐利动机。

3.对税源监控管理的影响。

试点纳税人由于其本身具有组织结构的特殊性、经营项目的多样性和经营方式的灵活性等特点,汇总经营、混合经营、多业兼营的现象普遍存在,对我们的政策执行提出了更高的要求,进一步加大了对税源监控的难度。

(1)汇总纳税企业数量增多,监管难度大。交通运输业和现代服务业跨地区经营的现象较为普遍,这类企业的分支机构多,总公司从总体利益考虑申请进行汇总纳税的可能性增大。但受当地经济政策、税收优惠政策差异的影响,其内部管理水平也参差不齐,尤其是在信息的汇总、抵扣凭证的收集上,总公司难以确保及时准确,有可能造成税收信息失真,进而导致汇总纳税过程中出现诸多问题,给国税部门的评估稽查管理带来很大困难。

(2)混合经营、兼营现象较为普遍,转移收入项目可能性增大。“1+7”行业中,混合经营或兼营现象普遍。如,商业企业向购货方收取的费用,如果属于广告服务、装卸、仓储收入的则纳入试点范围,征收增值税;如不属于试点服务,例如进场费、上架费,仍按营业税的适用税目税率进行征收。由于现代服务业的营业税税率为5%,加上各项辅征税款,其综合征收率达到8%左右。而其增值税税率为6%,并且可以抵扣进项税额,其实际税负可能要低于5%。两者之间出现的税负之差,可能诱使部分企业转移收入项目,进而达到少缴税款的目的。

4.对稽查评估工作带来新的挑战。纳税评估和税务稽查是税收征管工作的两项补救措施。“营改增”工作给稽查评估工作带来了新的挑战,主要表现在:交通运输业和服务业的交易是无形的服务,难以在事后进行确认,并且交易真伪辨别比较难,给评估和稽查工作带来了艰巨的挑战;同时,交易的无形性使得证据难以固化,如果纳税人拒不承认,很容易造成分歧和争议,在纳税人维权意识日渐强烈的情况下,一旦陷入复议或诉讼,将给税务机关的工作带来很大被动。

(三)对征管环境的影响分析

税收征管环境是税收征管工作正常进行所必须依赖的客观环境。营改增政策的实施,必然对税收征管环境带来一定影响,进而影响具体征管工作。

1.地方政府的关注度加大。税收与地方经济发展密切相关,营改增试点工作涉及方方面面的利益,必将对地方财政收入、财政分配体制等产生深远影响。

(1)营改增对地方财政收入产生较大影响。营业税是地方政府的第一大税种,全国省级收入中营业税占地税收入的比例一般在50%左右。“营改增”从运行机制来看,是地方主体税源的营业税减收,随着试点范围越来越大,对地方财政收入的影响必将增大。从上海市“营改增”试点来看,九成企业税负减轻,小规模企业税负减轻达到了40%,仅上海区域内的试点企业和原增值税一般纳税人因“营改增”减税就达166亿元,若再加上产业链跨省市的增值税延伸抵扣因素,减税规模将超过270亿元。因此,“营改增”带来的减税效应,无疑会在短期内扩大地方政府可用财力缺口,必然引导地方政府加大对税收任务、税收征管的关注度和支持力度,国税部门的组织收入和税收征管压力也将进一步增大。

(2)营改增打破了现行财税分配体制的平衡。现行体制下,国内增值税中央分成75%,地方分成25%,进口环节增值税全部归中央,这种分成比例设计是以营业税基本归地方财政为条件的,实施营改增无疑将极大的触动地方财政的利益。因此,重新设计增值税收入中央和地方分成必然会成为地方政府关注的焦点。

2.营改增对国地税管理格局产生影响。现行国税和地税两套机构在营改增试点前各自的人员和工作量相对匹配。随着营改增实施,原先征收营业税的“1+7”行业改征增值税后划归国税管理后,一方面会给地税部门带来机构、人员、职责的调整需求,另一方面,也会进一步增加国税部门的工作量和工作压力。

3.部分行业税负提高容易引发纳税人的抵触情绪,增大政策推行阻力。如交通运输业,据上海市发展改革研究院课题组发布的报告显示,36家运输仓储业有63.9%税负有所增加,而85%的研发技术和有形动产租赁服务、75%的信息技术和鉴证咨询服务、70%的文化创意服务业的税负均有不同程度下降。同为营改增纳税人承担的税负却有增有减,容易引发部分纳税人由税负增加产生的抵触情绪,给营改增政策的推行带来新的阻力。

4.新的办税标准及要求给纳税人办税带来新的挑战。主要表现在:一是增值税政策对试点纳税人的财务管理等要求更高,财务管理必须更加规范。二是增值税专用发票管理要求高,试点纳税人以前大都没有接触过该类业务,而且发票的认证比对工作量大大增加,对财务人员的业务能力要求更高。三是原先受地税部门管理的试点纳税人,对原来的管理方式有一定的管理依赖性,往往会自觉不自觉地将营改增后的新环境、新服务等与地税部门的管理服务进行比较,这会给国税部门的管理服务带来新的挑战。

(四)对征管资源配置的影响分析

1.发票印发量的激增,增大了税收成本。以临沂市为例,2013年,仅“营改增”将新增普通发票4200余万份,印制支出增加约200万元;新增增值税发票70余万份,印制支出增加约40万元。同时,发票印发量的增大,以及增值税发票管理对库房、人员保管的严格要求,进一步提高了发票存储保管方面的成本。

2.“营改增”宣传培训投入大,增大了税收成本。据统计,为迎接8月1日推行“营改增”试点工作,截止到7月上旬山东省国税系统对内共组织政策师、操作实务师、办税厅骨干班等各类培训9期;累计完成对试点纳税人初期培训53766户次,其中培训班形式培训39599户次,税企一对一形式培训13043户次,行业性专题培训1180户次。同时,全省各级国税部门还加大投入,印制了大量“营改增”政策明白纸、宣传册等。

3.“营改增”带来的工作量激增,对国税部门的人力资源配置带来重大影响。据有关部门统计,“营改增”实施后,国税部门的工作增加将近1/8,这无疑会进一步加剧征管力量不足的矛盾。这需要国税部门对机构、人员、岗位进行科学统筹安排,以适应“营改增”工作需要。

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